Slutreplik av Boije: Effektivitet måste vara ledstjärna även i klimatpolitiken

Syftet med min artikel var tre.

1. Att säga att Sverige behöver steppa upp för att vi ska kunna nå de åtaganden vi tagit på oss för att få ned utsläppen av växthusgaser i Sverige inom ramen för Parisavtalet och vad EU har beslutat om.
2. Att som nationalekonom peka på ett antal problem med de mål vi har satt upp och åtgärder som genomförts med avseende på att de inte bara ska få ned utsläppen inom Sveriges gränser utan att de också ska bidra till att utsläppen minskar globalt samt vara kostnadseffektiva. Jag menade här också att Klimatpolitiska rådet borde ägna betydligt mer utrymme i sina analyser av denna mycket viktiga fråga.
3. Att lyfta fram att den senare diskussionen och analysen måste få ske utan att de som bidrar med detta – utan sakliga analytiska motargument – totas ihop med vissa politiska riktningar och utsätts för personangrepp – dessutom utan att de medvetet misstolkas å det grövsta. Detta bidrar Goldmann inte alls med i sin replik, så låt mig lämna just denna fråga därhän för att i stället upprätthålla mig kring de två första syftena.

Källa till problem om det finns olika syn på vad kostnadseffektivitet är
För en nationalekonom är definitionen av effektivitet given: För att en åtgärd ska vara kostnadseffektiv ska nyttan av åtgärden för det första vara större än kostnaden. Om det finns flera olika tänkbara åtgärder för att nå ett mål krävs vidare för kostnadseffektivitet att det alternativ väljs som når målet med lägst möjliga kostnad. Kostnaderna ska fånga upp de totala kostnaderna för samhällets olika aktörer (för företag, hushållen och det offentliga). Bilden nedan, som jag hämtat från Näringslivets Regelnämnd, tycker jag väl beskriver vilka krav som man rimligen bör kunna ställa på politiska beredningar i alla frågor – inte bara de klimatpolitiska. Från ett politiskt perspektiv kan det i slutänden vara så att man viktar saker på olika sätt och sätter olika prislappar på olika saker, men om det inte finns ordentliga beräkningar av plus och minus av olika åtgärder finns det inget vettigt politiskt beslutsunderlag att utgå ifrån.

Källa: Näringslivets regelnämnd

Om avsaknaden av ordentliga analyser av effektivitet inom klimatområdet
Det är för mig uppenbart att det behövs bättre samhällsekonomiska kalkyler inom det klimatpolitiska området i likhet med flera andra politiska sakområden. Detta inte minst när det gäller effektiviteten i åtgärder som reduktionsplikten och den svenska (tidigare) utformningen av bonus-malus. Som jag skrev i min första artikel finns det en rad välkända miljöprofiler och även statliga myndigheter, som Konjunkturinstitutet och Riksrevisionen, som också har ifrågasatt effektiviteten i både reduktionsplikten och bonus-malus. Goldmann skriver i sin replik och med ett långt citat hämtat från den välkände miljöprofilen Per Kågesons bok ”Vägen till fossilfri fordonstrafik” att klimatfrågan är så speciell att det kan finnas skäl att ifrågasätta om den beträffande val av styrmedel kan hanteras enbart utifrån rekommendationer som bygger på en gängse tolkning av ekonomisk teori. I många andra sammanhang behöver inte en försening ge upphov till några större störningar eller kostnader, men om nettoutsläppen av växthusgaser inte snabbt kan nedbringas till mycket låg nivå finns, enligt IPCC, risk för irreversibla förändringar som kan få allvarliga konsekvenser för många ekosystem och ytterst för människan.”

Jag delar Kågessons beskrivning och Goldmanns uppfattning här, men däremot inte att reduktionsplikten tillhör en av de åtgärder som skulle vara avgörande för just detta. I den mån det var otydligt i min första artikel så delar jag förstås Kågessons, Goldmanns och även Klimatpoliska rådets uppfattning att man förstås inte bara kan avskaffa reduktionsplikten och bonus-malus, utan att vidta andra åtgärder om vi ska nå våra internationella åtaganden. Med anledning av vad jag tog upp i min artikel kring just reduktionspliktens effektivitet kan det dock vara intressant att ta upp ett annat citat i just Kågessons bok (citat, sidan 50):

”Vid en ytlig betraktelse av den långtgående svenska reduktionsplikten framstår Sverige som ett klimatpolitiskt väldigt ambitiöst land. Men det handlar om vilseledande bokföring, eftersom merparten av den bioenergi som vi importerar skulle ha kommit till användning i andra länder om vi inte hade gjort anspråk på den. Möjligen kan det till någon del vara så att svensk efterfrågan under de senaste åren stimulerat ett ökat utbud baserat på utnyttjande av resurser som annars inte hade kommit till användning. Men i takt med stigande krav på biodrivmedelsanvändning inom EU och globalt kommer knappast svenska särregler ha någon betydelse för hur mycket biodrivmedel som totalt produceras i världen. Att ett av världens mest skogrika länder fortsatt ska basera sin klimatpolitik på omfattande nettoimport av bioenergi förefaller varken trovärdigt eller meningsfullt. Den svenska reduktionsplikten borde därför inriktas på att vid sidan av effekten av förväntad elektrifiering ge ett bidrag som gör att vi klarar våra åtaganden gentemot EU men inte mer. Viktigt i sammanhanget är också att inse att bioenergi kommer att behövas inom andra inhemska sektorer än vägtrafiken och dessutom inom internationell luft- och sjöfart” (slutcitat). Detta helt i linje med vad jag anförde i min första artikel.

Låt mig därtill återge delar av en intervju i Tidningen Näringslivet nyligen med Chalmers docent i miljö- och resursanalys Stefan Wirsenius i samma fråga:

”Mina studier visar att biobränslet på svenska nivåer är sämre för klimatet. Klimat- och miljökostnaden för biobränsle är att markanvändningen ökar vilket leder till avskogning av främst regnskog i andra länder. Skogen binder koldioxid och därför överväger minskning av koldioxidinfångning nyttan som biobränslet skapar i form av minskat utsläpp … Om övriga världen skulle bete sig som Sverige hade det inte funnits någon regnskog kvar … Små mängder av biobränsle kan däremot vara positiva i klimatarbetet, förutsatt att råvaran kommer från rätt källor och att miljönyttan i alternativa användningsområden inte trumfar … Problemet är att nästan ingenting av vårt biobränsle kommer från svensk råvara. Jag gjorde en beräkning och kunde konstatera att det krävs en markanvändning på ungefär en miljon hektar för att täcka reduktionsplikten i vår transportsektor. Grovt räknat är det samma areal som vi i dag använder för att producera ätbara grödor i Sverige och då har vi inte ens kommit upp i 20 procent biobränsle på totalen … Dessutom bör biobränsle användas på rätt plats … Inte straffas in bilflottan som är den enklaste delen av logistiken att elektrifiera. Biodrivmedel bör användas till de sektorer där det är svårare att fasa ut fossila drivmedel”. På frågan hur det komma sig att det är få forskare som har det perspektivet, svarar han:
För …”att man inte satt sig ner och räknat på riktigt”.

Vad gäller påpekandet i min första artikel att (det tidigare) systemet med bonus-malus inte var statsfinansiellt neutralt (ett påpekande som Goldmann invänder mot i sin replik) tar Kågesson upp även den frågan i sin bok. Han skriver (på sidan 6):

”Därtill behövs en rad styrmedel som gör att kostnaden för elfordonen (inköp + drift) redan i närtid hamnar i paritet med kostnaden för konventionella bilar. För personbilar och lätta lastbilar bör miljöbonusen återinföras. Men den bör differentieras så att man gynnar fordon med låg elförbrukning och måttligt stora batterier. Därigenom bör statens utgifter kunna balanseras mot intäkterna av malus på fordon med höga utsläpp”.

Ja, Sverige bör/kan vara ett föregångsland inom klimatpolitiken – förutsatt att vidtagna åtgärder kan visas vara effektiva
Jag instämmer förstås med Goldmann att Sverige bör vara ett föregångsland eller dra sitt strå till stacken – och även relativt sett fler strån till stacken i egenskap av ett rikt land som historiskt bidragit med stora utsläpp per capita. För att vara ett föregångsland är det dock viktigt att kunna visa omvärlden att de åtgärder som vi gör också är kostnadseffektiva. Till exempel har jag i andra sammanhang lyft fram den svenska koldioxidskatten som ett internationellt föredöme. Dessutom så är det ju faktiskt så att Sverige kommer att göra mer än många andra länder ”bara” genom att följa det som har beslutats inom EU gällande utsläppen från bland annat vägtransporter, jordbruk, byggnader och avfallshantering genom mekanismen ESR (Effort Sharing Regulation). Medlemsländer med högre BNP per capita åläggs här att stå för en större procentuell minskning av utsläppen än andra medlemsländer.

Även om nationalekonomisk teori och empiri förstås inte sitter inne med alla svar, tror jag att den nationalekonomiska vetenskapen har mycket att bidra med på klimatområdet och i debatten om klimatet. Inte minst när det gäller att räkna på olika saker i linje med vad även Stefan Wirsenius efterlyser. Nationalekonomisk teori visar att prissättning av utsläpp är det mest effektiva sättet att få ned utsläppen. Det kan ske med antingen koldioxidskatt eller ett system med utsläppsrätter som det som redan införts i EU och där EU nu – som jag beskrev i min första artikel – har fattar beslut om en utvidgning. Sverige har här varit ett internationellt föredöme i att först införa koldioxidskatt och sedan verka för en utvidgning och skärpning av EU:s utsläppsystem (The Swedish proposal). Samtidigt tror jag att även Goldmann instämmer i att den svenska koldioxidskatten kommer att behöva ses över i takt med att EU:s utsläppssystem utvidgas till att även omfatta transportsektorn för att inte utsläppen ska prissättas dubbelt. Med detta inte sagt att en viss överlappning kan tillämpas till det utvidgade utsläppssystemet är fullt ut implementerat.

Vi kan också på flera andra områden vara ett fortsatt föredöme genom att vidta fler effektiva åtgärder för att få ned utsläppen både innanför våra territoriella gränser och internationellt. Det kan handla om allt ifrån att minska jordbrukets utsläpp, återställa tidigare våtmarker som binder koldioxid, bidra med viktig infrastruktur för att snabba på elektrifieringen, säkerställa tillgång till fossilfri energi, ge stöd till koldioxidinfångning i stor skala, till att bidra till att få ned utsläppen i länder med betydligt större utsläpp av växthusgaser än de svenska (den senare åtgärden nämner för övrigt även Kågesson i sin bok).

Även Klimatpolitiska rådets chef instämmer i att det behövs bättre analyser av effektiviteten i klimatpolitiken
Klimatpolitiska rådet har en mycket viktig uppgift i att följa upp om regeringen följer uppsatta mål på inom det klimatpolitiska området. Här menade jag i min artikel att rådet med sin stora kompetens inom området också borde kunna nagelfara de uppsatta målen och även åtgärderna för att nå dessa. Detta för att säkerställa att den svenska klimatpolitiken verkligen bidrar att få ned utsläppen av växthusgaser globalt och dessutom på ett så samhällsekonomiskt effektivt sätt som möjligt.

Jag hade efter att min artikel publicerades i Realtid ett mycket bra och givande samtal med Klimatpolitiska rådets ordförande Cecilia Hermansson, där vi diskuterade effektivitet i både nationellt uppsatta mål och åtgärder, men också problemet med att inte vidta åtgärder i väntan på färdiga forskningspublikationer av vilka mål och åtgärder som är mest effektiva. Jag återger här vad Cecilia sa (med Cecilias godkännande av texten):

Cecilia välkomnade min artikel och höll med om vikten av diskussionen om effektivitet. Hon menade att Klimatpolitiska rådet inte i hade lagt huvudfokus på just effektiviteten i de mål som satts upp eller åtgärder som vidtagits utan i stället – givet det mandat de fått i instruktionen – fokuserat på att granska regeringens samlade politik för hur vi ska få ned utsläppen inom Sveriges gränser i linje med vad som krävs enligt Parisavtalet och vad Sverige åtagit sig utifrån målen beslutade i riksdagen. Hon framhöll att det både behövs en tydlig plan för hur Sverige ska få ned sina utsläpp till 2030 (och 2045) i linje med vad vi åtagit oss (vilket rådet således fokuserat på) och en bättre analys av effektiviteten i framför allt åtgärderna (som var huvudfokus i min artikel).” Jag kan inte annat än att hålla med.

Robert Boije
Chefsekonom, SBAB och doktor i nationalekonomi