”Regeringen ville ändå sänka överskottmålet till 0 procent”

Karolina Ekholm är professor i nationalekonomi. Hon var vice riksbankschef under åren 2009-2014, där hon tillsammans med professorskollegan Lars E O Svensson fick stor uppmärksamhet för kritiken av de snabba räntehöjningar som majoriteten i riksbanksdirektionen genomdrev under åren 2010-2012.

Sedan 2014 är hon statssekreterare åt finansminister Magdalena Andersson med ansvar för ekonomisk analys och internationellt ekonomiskt samarbete.

I höstas var hon föreslagen som ny riksbankschef när Stefan Ingves mandat löpte ut. Oppositionen motsatte sig detta på grund av hennes politiska uppdrag hos regeringen.

En av de stora frågor som Karolina Ekholm har på sitt bord är huruvida Sverige ska gå med i EU:s bankunion. Liberalerna är det enda parti som har tagit tydlig ställning för ett medlemskap, medan de stora partierna Socialdemokraterna och Moderaterna har en mer avvaktande hållning. Regeringen har tillsatt en utredning som ska genomlysa detta och Karolina Ekholm vill inte föregripa den.

Utredningen förväntas vara klar hösten 2019 och enligt Karolina Ekholm så är det upp till den regering som sitter då att ta ställning till hur betänkande ska hanteras. Men det hindrar inte henne från att ge en mera allmän och principiell diskussion om bakgrunden och dess koppling till eurokrisen.

– Frågan om en bankunion är ett gammalt projekt, men möjligen hade bankunionen inte kommit till om man inte gjort analysen efter eurokrisen att den ska göra den monetära unionen mera stabil. Man vill skapa förutsättningar för att bryta den så kallade ”doomloop”, den negativa feedback, som finns mellan ett svagt banksystem och svaga offentliga finanser. Men idéerna om en bankunion går längre tillbaka än eurokrisen, säger Karolina Ekholm.

– Det finns också en inre marknadsaspekt. För även före krisen så hade man identifierat ett problem med ambitionen att ha väldigt integrerade finansiella marknader, medan tillsyn, regler och stödmekanismer låg kvar på nationell nivå. Det fanns de som menade att det var svårt att förena finansiell stabilitet, med avsaknad av tillsyn och verktyg att använda på överstatlig nivå. Detta såg man tidigt, men det blev påtagligt i och med krisen.

Att bara lämna walk-over och ställa sig utanför bankunionen med motiveringen att detta är ett sätt för euroländerna att hantera sina självförvållade problem är därför inget självklart val.

– Vill man inte ha denna marknadsintegrationen så finns det ingen anledning att gå med. Men såsom Sverige har utvecklats med en stor finansiell sektor, som, liksom vår ekonomi i stort, är väldigt integrerad med omvärlden, så finns det aspekter i bankunionen som även berör oss. 

Samtidigt finns det bekymmer med bankunionens konstruktion som gör den problematisk för icke-euroländer, som Sverige.

Det handlar exempelvis om att tillsynen Single Supervisory Mechanism (SSM) hamnade hos den europeiska centralbanken ECB. Det innebär att Sverige, som icke-euroland, inte är representerat i det organ som ytterst fattar beslut om tillsynsärenden.

Sverige skulle dock vara representerat i den tillsynsstyrelse som i praktiken fattar tillsynsbeslut inom bankunionen. I den styrelsen ingår företrädare från de nationella tillsynsmyndigheterna.

– Ja, det är ett problem ur svensk synvinkel att tillsyn ligger i en myndighet som är integrerad med ECB. Det är något av en sinkadus att det blev så.  Många anser att det hade varit en fördel om den gemensamma tillsynsmekanismen låg i en separat myndighet. Men nu när man har stoppat in den i ECB så kommer knappast någon att stå på barrikaderna för att få till en förändring. Särskilt som det ser ut att funka ganska bra, säger hon.

– Utredningen ska titta djupare på detta. Det finns ingen stark kritik mot hur SSM har bedrivit sin tillsyn hittills. Sedan är det svårt att veta för en utomstående vilka diskussioner som har förevarit i korridorerna inför besluten. 

En annan fråga gäller vilka frihetsgrader som varje enskilt land får ha vad gäller regelverket, där Sverige vill ha möjlighet att ha lite tuffare regler. 

– Vi har argumenterat starkt för att det ska finnas en viss flexibilitet, så att man har möjlighet att anpassa regler vad gäller kapital- och likviditetskrav till de förhållanden som råder nationellt. Sverige är en liten ekonomi med en stor finansiell sektor, även om vi kan diskutera hur stor den är när Nordea flyttar till Finland. Vår bedömning är att det i sig motiverar att vi behöver ha lite striktare krav än andra länder. 

När det gäller hanteringen av krisbanker enligt resolutionsmekanismen SRM, som innefattar resolutionsfonden och resolutionsstyrelsen, så har hanteringen av de italienska bankerna med storbanken Monte dei Paschi i spetsen skapat en viss oro för hur reglerna kommer att tillämpas. Huvudregeln är att bankernas ägare och fordringsägare i första hand ska ta smällen, så kallad bail-in.

– Det som hände med de italienska bankerna kändes inte helt bra. Det var inte i strid med något regelverk. Men det var heller inte i linje med intentionerna, och det är en kritik som man kan ha mot vissa medlemsländer när EU-lagstiftning ska implementeras. Ska man gå över till bail-in så måste bankerna ha nedskrivningsbara skulder. Annars går det inte, säger Karolina Ekholm.

– Italienarna implementerade detta regelverk, men det visade sig att det är en massa småsparare som har lånat ut pengar till bankerna via köp av obligationer. De kan ju inte bailas-in, då går de under. Ska man ha bail-in så måste fordringarna finnas hos de som har finansiella muskler att ta en nedskrivning.

De politiskt mest känsliga och ofärdiga delarna av bankunionen handlar förstås om pengar och om att dela andra länders bördor. Det gäller framför allt frågan om en gemensam insättningsgaranti, där Tyskland och andra länder håller hårt i bromsen.

– Man har en resolutionsfond under uppbyggnad och en resolutionsstyrelse. Det som fattas är en backstopp för resolutionsfonden, om det händer något riktigt allvarligt och pengarna inte räcker. Men vad gäller backstoppen för resolutionsfonden ser det ut att finnas förutsättningar för att komma framåt.  

Men även om reglerna för bail-in och fonden finns på plats så är det fortfarande frågan vad som händer med en bank i ett kritiskt läge. Att skilja på en bank som bara har likviditetsproblem eller är insolvent är inte lätt.

Vad händer i ett kritiskt läge?

– Likviditetsproblem i resolution är inte helt utrett hur det ska hanteras. Det är inte helt klarlagt i direktivet. ECB tycker inte att det inte är deras roll att ge likviditetsstöd i en sådan situation. Som det är nu inom euroområdet så är det de nationella centralbankerna som ger nödkrediter till banker som bedöms vara solventa. Dessa kan emellertid inte ge obegränsat med stöd. Gränsen sätts av ECB. 

– I Greklands fall så blev det skedmatning i och med att ECB successivt flyttade den där gränsen hela tiden. När ECB sa att nu är det stopp så hade de grekiska bankerna ingen tillgång till likviditet från centralbanken längre.

Men för att kunna bryta den så kallade ”doomloopen”, den negativa spiralen mellan svaga statsfinanser och svaga banksystem, krävs en gemensam insättningsgaranti och kanske även en gemensam euroobligation enligt många bedömare.

– Ja, det sitter väldigt hårt åt med insättningsgarantin. Skälet till att det går så långsamt beror på att man har ett så stort arv efter krisen. Som man inte har betat av eller fått bukt med. Det är i och för sig inte så konstigt eftersom det inte är så många kvartal sedan som euroområdet började växa ordentligt, säger hon.

– Det gör att det i en del länder finns väldigt höga andelar dåliga lån och det tenderar att vara i samma länder som de offentliga finanserna är svaga. Det gör att det är svårt för de länder som är offentlig finansiellt starka, som Tyskland, att skriva under på att man ska ha dessa backstopps och dela risker via exempelvis gemensamma obligationer. De vill först se att offentliga finanser och banksystemen i de här länderna är i tillräckligt gott skick så att man inte riskerar ett fallissemang i närtid.

– Den andra sidan argumenterar för att man behöver ha mer riskdelning på plats för att kunna bryta kopplingen mellan banksystemet och statsfinanserna och därmed minska riskerna för fallissemang. Det blir lite av ett moment 22.

Den tillsatta utredningen har i uppdrag att titta på hur viktigt det är för Sverige att insättningsgarantin är på plats för ett eventuellt svenskt deltagande, liksom även hur den svenska resolutionsfonden ska hanteras.

Enligt Karolina Ekholm är de svenska bankerna ändå väl förberedda för ett svenskt medlemskap.

– De svenska bankerna lyder redan under samma regelverk som bankerna inom bankunionen. Min bedömning är att skillnaderna inte skulle vara så stora ur deras synvinkel. Sedan kan det förstås finnas skillnader hur skillnader hur vi i Sverige implementerar regelverket och hur det görs i bankunionen. Men det är upp till utredningen att klargöra de exakta skillnaderna.

– Vad gäller resolution är vi bundna av det som kallas BRRD (Bank Recovery and Resolution Directive) som antogs 2014 och implementerades i Sverige 2016. Vi förmodas baila-in fordringsägare om det händer något. Då gäller det att ha nedskrivningsbara fordringar, vilket bankerna inte hade i tillräcklig utsträckning i utgångsläget, säger Karolina Ekholm.

– Det har funnits och finns också frågetecken om att om någon av de svenska storbankerna får problem så kan det leda till att alla får problem i och med att de är så sammankopplade. Och då är frågan om det går att genomföra en sådan omstrukturering. Det får väl framtiden utvisa. Men det ska vara ett verktyg som inte är så problematiskt att använda om det handlar om mindre banker.

De svenska bankerna, och då inte minst Nordea, har framfört kritik mot de höga svenska resolutionsavgifterna och att de inte läggs i en öronmärkt fond. Hur ser du på det?

– Vår slutsats är att behovet att ta höjd för de risker som kommer med vårt stora banksystem kräver en rejäl resolutionsfond.

– Vad gäller om avgiften ska fonderas, så strider det mot principerna för svensk statsskuldsförvaltning. Det bygger också på en i mitt tycke konstig uppfattning om att man ska lägga pengar på hög för att när det behövs går det inte att få tag på pengar. Ytterst är det ju hela landets kreditvärdighet som är avgörande om det händer något. Avgifterna förbättrar de offentliga finanserna och det gynnar oss. Men det är ju ändå klart hur mycket som finns inbetalat till resolutionsfonden.

Vad gäller stabiliteten i det svenska banksystemet så går det inte att undvika att fråga Karolina Ekholm hur hon ser på Riksbankens svårigheter att nå sitt inflationsmål och dess påverkan på riskerna i systemet.

Som ledamot i riksbanksdirektionen mellan åren 2009-2014 arbetade hon intensivt med de frågorna.

– Jag har ju mitt perspektiv. Och det är att det var något av ett misslyckande att successivt höja räntan från 2010, när man såg att växelkursen stärktes och man såg att inflationen trendade nedåt. Utifrån den kommunikation som man förde då så skulle man kunna få intrycket av att inflationsmålet inte var så viktigt. Det var väl utifrån de förväntningarna som kronan då stärktes såpass mycket.

– Min egen inställning när jag var där var; Om man nu ägnar sig åt ”leaning against the wind” så riskerar man att tappa inflationsförväntningarna. Då kan det visa sig att det blir väldigt kostsamt att ta sig tillbaka så att man förankrar dem vid inflationsmålet igen. Och i viss mån är det väl något sådant som inträffade, att inflationsförväntningarna började falla. Arbetsgivarna började prata om att någon 2 procents inflation har det inte varit på åratal, så det kan vi inte utgå ifrån i löneförhandlingarna.

Men Karolina Ekholm konstaterar också att det ser annorlunda ut nu. 

– Nu har man ändrat strategi 180 grader. Men aldrig riktigt förklarat varför det var rätt att göra så då och rätt att göra så här nu. Det är inte helt lätt att få upp inflationen igen utan förankrade inflationsförväntningar. Då tvingas man köra allt så här extremt och ta alla negativa sidoeffekter, som stigande priser på bostäder och andra tillgångar. Det är inte bra att hamna i ett sådant läge. Det är ju en obalans.

– Det är samma sak om man skulle behöva trycka ner inflationen. Det skulle också vara kostsamt i termer av sidoeffekter med hög arbetslöshet och så vidare.

Men om inflationen skulle stiga så har väl Riksbanken verktyg att hantera det, medan det finns många krafter som samverkar för att hålla nere inflationen. Man kan få intrycket att vi för en politik, vad gäller exempelvis lönebildning och det stora offentliga sparandet, som om vi har en fast valuta och till varje pris vill undvika inflation?

– Absolut. Riksbanken har ett väldigt stort utrymme att strama åt ekonomin, men väldigt lite utrymme att stimulera ekonomin. Och då föreställer jag mig att om det kommer en nedgång under de kommande åren så behöver finanspolitiken göra mer än bara stimulera ekonomin med automatiska stabilisatorer, som är det vanliga.

– Ja, hela vårt lönebildningssystem verkar utgå ifrån att vi har en fast växelkurs. I dagsläget kan vårt lönebildningssystem försvåra för riksbanken att uppnå inflationsmålet på ett mer varaktigt sätt. Industrin sätter märket utifrån sin internationella konkurrenssituation och det får sedan de andra sektorerna förhålla sig till. Man verkar inte utgå ifrån att växelkursförändringar kan justera för skillnader i löneökningar. Men visst, man kan aldrig riktigt lita på att växelkurserna hela tiden rör sig på ett sätt som är förenligt med köpkraftsparitet.

Är inte överskottsmålet i statsfinanserna samma andas barn?

– Jo, kanske. Det finanspolitiska ramverket är ett sätt att binda sig vid masten i syfte att säkra hållbarheten i de offentliga finanserna. Vad gäller penningpolitiken så riggades allt för att man inte skulle skapa hög inflation och då så hamnade man i det motsatta problemet. Något liknande kan inträffa på den finanspolitiska sidan. Ett strikt fokus på den långsiktiga hållbarheten kan försvåra möjligheterna att använda finanspolitik som ett stabiliseringspolitiskt verktyg och leda till att man bygger upp en onödigt stor nettoförmögenhet i den offentliga sektorn. Men man vill inte bara avhända sig de där restriktionerna som det finanspolitiska ramverket innebär heller.

Men är det inte lite märkligt att man inte ens vill diskutera nyttan med överskottsmålet och hur det påverkar samhällsekonomin?

– Jo, och den här regeringen ville ändå sänka överskottsmålet till 0. Det blev inte så. Det blev en tredjedels procent, och det är kanske bättre än en procent.