När ska det bli rumsrent att prata om effektivitet i klimatpolitiken?

Den 9 maj ska jag delta på ESG-dagen som arrangeras av Realtid på Stockholmsmässan. Förutom att då berätta om SBAB Banks hållbarhetsarbete tänkte jag passa på att lyfta en fråga som jag som nationalekonom och samhällsvetare bekymrat mig mycket över; nämligen avsaknaden av en ordentlig samhällsekonomisk kostnads-nytto-analys inom klimatpolitiken och hur illa de få som vågar efterfråga och också bidrar till sådana analyser inte sällan bemöts i debatten.

Sverige behöver steppa upp i klimatpolitiken …
Det finns ingen annan fråga som i dag är viktigare än att få ner de globala utsläppen av koldioxid. Detta är en ödesfråga och med mycket stora negativa konsekvenser för stora delar av världens befolkning och framtida generationer om vi misslyckas. För att klara Parisavtalets mål om maximalt 1,5 graders uppvärmning bör de globala utsläppen kulminera senast år 2025 och minska med nästan 50 procent till 2030 jämfört med 2019 enligt FN:s klimatpanel IPCC. Flera studier pekar på att världens länder hittills inte gjort tillräckligt för att detta mål ska kunna nås. Det gäller även för Sverige. Genom att ta rygg på de beslut som redan har fattats och väntas fattas inom EU finns ändå gott hopp om att tidplanen ska kunna hållas för åtminstone EU:s och Sveriges del.

… men samtidigt analysera mer noggrant effektiviteten i nationellt uppsatta mål och vidtagna åtgärder
I förra veckan publicerade Klimatpolitiska rådet sin årliga rapport. En slutsats i rapporten var att varken nuvarande eller tidigare regeringar har vidtagit tillräckliga åtgärder för få ner koldioxidutsläppen i Sverige. Jag ser ingen anledning till att ifrågasätta denna slutsats. Mer bekymmersamt är att rådet i mina ögon inte problematiserar mer kring effektiviteten i nationellt uppsatta mål och de olika åtgärder som vidtagits i Sverige. Att rådet noga analyserar effektiviteten hos vidtagna åtgärder som reduktionsplikten och bonus-malus – och inte bara varnar för dessas borttagande – känns som ett rimligt krav. Även om det i rådets instruktion står att det ska utvärdera huruvida regeringens samlade politik är förenlig med de klimatmål som riksdagen och regeringen har beslutat om, torde det samtidigt rimligen stå en statlig myndighet fritt att också kommentera om de anser att delar av målen i sig inte ligger i linje med en effektivt utformad klimatpolitik. Att Sverige hittills inte har gjort tillräckligt för att minska koldioxidutsläppen kan inte heller användas som argument mot en saklig debatt om effektiviteten hos de mål som faktiskt har satts upp eller de åtgärder som faktiskt har vidtagits.

De som försvarar reduktionsplikten och bonus-malus gör det av lite olika skäl. Flera av förespråkarna anser att dessa åtgärder är nödvändiga för att nå det nationellt uppsatta målet inom transportsektorn. Om reduktionsplikten och även bonus-malus slopas utan att andra kompenserande åtgärder vidtas, kommer det svenska nationellt uppsatta målet för transportsektorn till 2030 troligen inte att uppnås. Detta säger dock ingenting om huruvida det nationellt uppsatta målet för transportsektorn i sig är en effektiv metod för att sänka koldioxidutsläppen vare sig inom Sveriges territoriella gränser eller globalt.

Producenter av biodrivmedel försvarar också av naturliga skäl reduktionsplikten. De menar därtill att ryckighet i förutsättningarna skapar stor osäkerhet och minskar företagens investeringsvilja. På liknande sätt har producenter av miljöbilar kritiserat borttagandet av bonusdelen i bonus-malus-systemet. Detta är fullt legitima invändningar sett utifrån ett strikt företagsperspektiv. Hattandet kring olika incitament för investeringar i etanol-, diesel- och gasbilar är tidigare exempel på det (och visar också hur viktigt det är med åtgärder som är teknikneutrala). Detta säger dock inget om reduktionsplikten och bonus-malus är effektiva klimatpolitiska åtgärder. Låt mig utveckla frågan om både transportsektormålet samt reduktionsplikten och bonus-malus som verktyg för att nå detta mål.

Det är inte troligt att transportsektormålet bidrar till en effektiv klimatpolitik …
Att vi behöver få ner koldioxidutsläppen i Sverige är en självklarhet om vi i tid ska kunna få ner de samlade territoriella utsläppen i linje med våra internationella åtaganden. Att Sveriges transportsektormål effektivt bidrar till det och alla de åtgärder som vidtagit för att kunna nå målet är däremot långt ifrån självklart – eller snarare inte troligt. Målet säger att växthusgasutsläppen från inrikes transporter år 2030 ska ha minskat med 70 procent i förhållande till år 2010. Två av de verktyg som har använts för att nå detta mål är just reduktionsplikten respektive bonus-malus. Reduktionsplikten innebär att en viss mängd biodrivmedel måste blandas i bensin, diesel och flygfotogen. Systemet med bonus-malus innebär att bilar med låga utsläpp av växthusgaser ges en statlig subvention medan bilar med stora utsläpp ges en hög skatt. Nuvarande regering har nyligen tagit bort bonusdelen i bonus-malus och pausat den successiva höjningen av reduktionsplikten för bensin och diesel för 2023.

… liksom reduktionsplikten
Att reduktionsplikten bidrar till att minska fossila utsläpp inom Sveriges gränser är högst troligt. Att det sammantaget bidrar till globalt minskande växthusgasutsläpp eller är en samhällsekonomisk effektiv åtgärd är däremot långt ifrån självklart. Det finns flera skäl till det. Förbränning av biodrivmedel släpper ut lika mycket koldioxid brutto som förbränning av fossila bränslen. För att inblandning av biodrivmedel ska bidra till att minska växthusgasutsläppen krävs återplantering och/eller tillväxt av den råvara som förbrukas. Om det vore så att de biodrivmedel som konsumeras i Sverige också produceras i Sverige skulle detta med olika regelverk och åtgärder möjligen kunna säkerställas. 89 procent av råvaran till biodiseln HVO importeras dock och vi har mycket små möjligheter att kunna säkerställa att den produceras på sådant sätt att de koldioxidutsläpp förbränningen av dessa biodrivmedel orsakar binds upp igen genom återplantering/tillväxt. Dessutom står det klart att alla länder inte kan nå sina nationella utsläppsmål samtidigt genom att importera råvara till biodrivmedel – de skulle helt enkelt inte räcka till eller kräva att mark som bättre används för produktion av livsmedel tas i anspråk, alternativt avskogning. Det svenska transportsektormålet och användningen av reduktionsplikten för att nå det bygger således på att många andra länder inte samtidigt använder samma strategi. Givet en begränsad global tillgång på biodrivmedel synes det betydligt mer effektivt att använda dessa till fordon som inte har samma möjligheter som bilar att elektrifieras som tunga lastbilar, fartyg och flygplan.

Vid sidan av dessa invändningar mot reduktionsplikten har professorn i nationalekonomi John Hassler dessutom visat att reduktionsplikten högst troligt har mycket stora samhällsekonomiska kostnader i förhållande till andra åtgärder. Han har uppskattat att reduktionsplikten ger en merkostnad på runt 25 miljarder kronor för Sveriges bilister och åkerier och till mycket tveksam global klimatnytta, även om det bidrar till att nå det svenska transportsektormålet.

För att undvika misstanken om att vi ekonomer uppfattas ha ett ha ett snävt ekonomistiskt perspektiv i frågan om reduktionsplikten bör det framhållas att även många naturvetare och även företrädare för miljörörelsen har framfört liknande synpunkter (några referenser: https://www.dn.se/sverige/forskare-om-sankt-reduktionsplikt-regeringen-gor-ratt-men-av-fel-anledning/, https://www.svt.se/nyheter/inrikes/miljoorganisationer-sagar-reduktionsplikten-en-falsk-klimatlosning,  https://transportnytt.se/forskare-sagar-reformen-med-hojd-reduktionsplikt-for-bensin-och-diesel/, https://www.tv4.se/artikel/3UhdStES8nSWm60i4qThhz/miljoeexperten-ta-bort-reduktionsplikten-helt). Därtill har även statliga Konjunkturinstitutet ifrågasatt effektiviteten i reduktionsplikten. Riksrevisionen genomför just nu dessutom en fördjupad granskning av reduktionsplikten med planerad rapportpublicering i juni i år. Granskningen syftar till att undersöka om reduktionspliktens kostnader är rimliga i förhållande till andra sätt att bidra till minskade utsläpp av växthusgaser men också i förhållande till EU:s styrning på området – en mycket välkommen rapport! När det gäller just EU:s styrning inom området, återkommer jag till den frågan nedan.

… och bonus-malus
Ett system med bonus-malus syftar till att påverka hushållens val av nya bilar genom att göra nya bilar med höga koldioxidutsläpp dyrare att äga än bilar med låga utsläpp. Det låter bra i teorin men systemet lider av flera stora brister, något bland annat statliga Konjunkturinstitutet och Riksrevisionen påpekat. För det första finns redan en styrning mot bränslesnålare bilar i Sverige genom att Sverige är det land i världen som har högst koldioxidskatt på drivmedel. För det andra har systemet negativa inkomstomfördelande effekter då låginkomsttagare inte köper nya bilar i samma utsträckning som höginkomsttagare. För det tredje bygger systemet på att de intäkter som genereras via malus-delen är lika stor som statens kostnader för bonus-delen. I takt med att andelen miljöbilar ökar blir den ekvationen omöjlig att få ihop. För det fjärde är poängen med systemet litet när EU nu inför skärpta utsläppskrav för transportsektorn då systemet med utsläppsrätter nu ska omfatta även utsläpp från inrikes transporter (mer om det nedan) och dessutom försäljning av nya fossildrivna personbilar förbjuds från 2035. Även om 2035 kan tyckas ligga långt fram i tiden, kommer det senare beslutet redan i närtid ha stor inverkan på bilproducenternas investeringar i nya miljöbilar och det ökade utbudet även skapa sin egen efterfrågan. För det femte har vi redan en bindande regel inom EU som säger att de bilar som säljs inom EU i genomsnitt inte får släppa ut mer än 95g CO2/km. Om Sverige dessutom har ett system med bonus-malus som gör att fler elbilar säljs här en vad 95gCO2/km-regeln kräver, så kan biltillverkarna tillåtas sälja fler fossildrivna bilar i andra europeiska länder, vilket ger färre batteridrivna bilar i dessa andra länder. Till vilken nytta då för klimatet även om det bidrar till att det svenska transportsektormålet nås?

Att ifrågasätta effektiviteten i transportsektormålet, reduktionsplikten och bonus-malus är inte samma sak som att lämna carte blanche för fortsatt stora koldioxidutsläpp i Sverige
Professor John Hassler är nog den som från ekonomhåll varit flitigast i debatten med att lyfta effektivitetsfrågan kring både det svenska transportsektormålet och flera av de åtgärder som vidtagits för att nå det. Han har också på goda effektivitetsgrunder resonerat kring olika avvägningar mellan att vidta utsläppsreducerande åtgärder i Sverige och svenska åtgärder för att få ner utsläppen i andra länder (till exempel genom att köpa utsläppsrätter i andra EU-länder). Intresset från ekonomi- och miljöjournalister i att ta upp dessa frågor har tyvärr varit obefintligt – oklart varför. Hassler har på många punkter fått brett medhåll från både statliga myndigheter som Riksrevisionen och Konjunkturinstitutet, flera naturvetare och även flera företrädare för miljörörelsen. Han har dock också varit föremål för en rad grova övertramp i debatten från debattörer som inte delar hans slutsatser. Jag vet det av egen erfarenhet då jag efter att ha skrivit en artikel tillsammans med John på DN-debatt om klimatpolitiken hösten 2021 råkade ut för samma sak. Några exempel på påståenden i de repliker vi fick på vår artikel: ”det bästa får inte bli det godas fiende”, ”försåtliga argument”, ”klimatpopulism”, ”vill skapa en illusion”, ”skygglappar mot verkligheten” och ”hämtar argument från högerkanten”.

Det är bara att konstatera att det är stört på omöjligt att lyfta effektivitetsaspekter i debatten om den svenska klimatpolitiken utan att råka ut för denna typ av avsiktliga misstolkningar och grova övertramp. Förutom att det troligen bidrar till att många mycket kompetenta personer inom området drar sig för att ge sig in i debatten, gagnar det inte ett konstruktivt debattklimat om hur en effektiv svensk klimatpolitik bäst utformas. Finns det fler politiska områden där det i så fall inte ska anses vara legitimt att lyfta effektivitetsaspekter? När nationella åtgärder ställs mot att vidta åtgärder i andra länder till både lägre samhällsekonomisk kostnad och större global klimatnytta (med därmed högre effektivitet) misstolkas det avsiktligen inte sällan också som att den som tar upp den frågan inte menar att Sverige bör dra sitt strå till stacken gällande utsläppsminskningar på hemmaplan. Dessa olika synsätt är inte bara intellektuellt ohederliga, de är också ett stort hot mot både den demokratiska processen och den fria debatten om hur en effektiv nödvändig klimatomställning utformas. Att vidta effektiva klimatförbättrande åtgärder i andra länder och ifrågasätta effektiviteten i vissa nationellt genomförda åtgärder, betyder inte att man ska avstå att göra andra effektiva åtgärder även på hemmaplan. De beslut som har och kommer att fattas inom EU kommer att bidra till just det, men samtidigt rimligen kräva vissa anpassningar av våra egna nationella mål och åtgärder för att inte dubbelarbeta, undvika ineffektivitet och onödiga samhällsekonomiska kostnader (vilket var en av Johns och mina huvudpoänger i ovan nämnda artikel på DN-debatt).

Genom att följa EU:s nya överenskommelse hålls takten i de svenska utsläppsminskningarna
Sveriges mål är att bli klimatneutralt till 2045. Om Sverige följer överenskommelsen i Europarlamentet i december förra året (E55) kommer den svenska klimatpolitiken och takten i utsläppsminskningen ligga i fas med de internationella åtagandena vi gjort och också ges en effektiv utformning med likartade regler för samtliga EU:s medlemsländer. Överenskommelsen innefattar dels att EU:s system för utsläppsrätter, EU ETS, utvidgas till att även omfatta sjötransporter och att ett separat nytt ETS införs för byggnader, vägtransporter och bränslen som idag inte omfattas av utsläppsrätter (när detta blir verklighet kommer den svenska koldioxidskatten att behöva ses över då systemet med utsläppsrätter är ekvivalent med att ta ut koldioxidskatt). Överenskommelsen innefattar också mer ambitiösa utsläppsmål genom en snabbare minskning av utsläppstaket genom att tillåta färre utsläppsrätter på marknaden och utfasning av gratis utsläppsrätter för vissa sektorer.

Några avslutande ord: Det den viktiga inhemska debatten nu främst borde handla om är att Sverige verkligen bör göra allt för att följa åtagandena inom ramen för både Parisavtalet och vad som beslutats och kommer att beslutas inom EU. Lyckas vi med det kan vi också leva upp till det föredöme som nog många med mig tycker att både Sverige och EU ska vara inom det klimatpolitiska området. Att sätta upp ineffektiva nationella mål eller vidta ineffektiva och kostsamma åtgärder, och som dessutom inte kan kopieras av andra länder, imponerar knappast på omvärlden.

Robert Boije
Chefsekonom, SBAB och doktor i nationalekonomi