Distansarbete och den arbetsbaserade socialförsäkringen

https://www.jpinfonet.se/skaffa-testkonto/

Analys
Högsta förvaltningsdomstolen 2022-04-13, mål nr 2329-21

En kvinna ansökte om tillfällig föräldrapenning efter att ha flyttat till Sydafrika men fortsatt att arbeta på distans för sin svenska arbetsgivare. Försäkringskassan avslog ansökan och motiverade det med att hon inte tillhörde den arbetsbaserade försäkringen. Efter att kvinnan överklagat och både förvaltningsrätten och kammarrätten bifallit överklagandet överklagade Försäkringskassan till Högsta förvaltningsdomstolen. Frågan i målet är om en person som arbetar på distans från ett annat land omfattas av den svenska arbetsbaserade socialförsäkringen.

Högsta förvaltningsdomstolen slår fast att kvinnans arbetsuppgifter för den svenska verksamhetens räkning är av den karaktären att hon kan utföra dem på distans från Sydafrika och att hon omfattas av försäkringen för tillfällig föräldrapenning. JP Infonets expert Martina Axmin analyserar målet.

LAGSTIFTNINGEN

Av 4 kap. 2 § socialförsäkringsbalken, SFB, framgår att socialförsäkringen är indelad i tre försäkringsgrenar. En av dessa avser förmåner som grundas på arbete i Sverige (arbetsbaserade förmåner).

I 6 kap. 2 § första stycket SFB anges att vid tillämpning av bestämmelserna i balken avses med arbete i Sverige, om inget annat särskilt anges, förvärvsarbete i verksamhet här i landet.

Enligt 6 kap. 6 § första stycket p. 2 SFB är den som arbetar i Sverige försäkrad för tillfällig föräldra¬penning.

HÄNDELSER

En kvinna anställdes i november 2017 som programhandläggare vid en forskningsenhet vid Stockholms universitet. Året därpå flyttade hon med sin familj till Sydafrika då hennes make blev utsänd av sin arbetsgivare för att arbeta där. Från och med september 2018 utförde hon med universitetets godkännande sitt arbete på distans från Sydafrika.

Hon ansökte om tillfällig föräldrapenning för två dagar i november 2019. Försäkringskassan avslog ansökan med motiveringen att hon inte tillhörde den arbetsbaserade försäkringen i Sverige eftersom hon arbetade i Sydafrika.

Kvinnan överklagade Försäkringskassans beslut till Förvaltningsrätten i Stockholm och anförde att hon var medföljande till sin make som var anställd vid Utrikesdepartementet som diplomat. Hon omfattades därför inte av socialförsäkringssystemet i Sydafrika utan var fortsatt folkbokförd i Sverige och omfattades av den bosättningsbaserade försäkringen här. Hon arbetade digitalt på distans från Sydafrika men hade kvar en fast bostad i Sverige som hon vistades regelbundet i. Hennes lön beskattades i Sverige och hennes arbetsgivare betalade arbetsgivaravgifter på lönen.

Förvaltningsrätten upphävde Försäkringskassans beslut. Enligt domstolen hade annat inte kommit fram än att kvinnan hade utfört sina arbetsuppgifter på samma sätt som om hon arbetat från hemmet i Sverige. Med hänsyn till det och vad som i övrigt framgick av utredningen ansåg domstolen att det arbete som hon utfört på distans från Sydafrika hade en sådan stark anknytning till Sverige att det skulle betraktas som arbete i Sverige. Hon omfattades därmed av det svenska socialförsäkringsskyddet för arbetsbaserade förmåner.
Efter att Försäkringskassan överklagat domen till Kammarrätten i Stockholm, som gjorde samma bedömning som förvaltningsrätten, överklagade Försäkringskassan till Högsta förvaltningsdomstolen, HFD.

HFD definierar frågan i målet till att avse om en person som arbetar på distans från ett annat land omfattas av den svenska arbetsbaserade socialförsäkringen.

Domstolen noterar att den arbetsbaserade försäkringen i första hand är tänkt att ge skydd vid förvärvsarbete som rent fysiskt utförs i Sverige men att förarbetena har öppnat för att även arbete som utförs på distans från utlandet kan ge rätt till arbetsbaserade förmåner i Sverige. HFD konstaterar att frågan om ett arbete kan anses vara förvärvsarbete i verksamhet här i landet måste besvaras utifrån förhållandena i varje enskilt fall. I det aktuella fallet har det inte kommit fram annat än att kvinnans arbetsuppgifter för den svenska verksamhetens räkning är av den karaktären att hon kan utföra dem på distans från Sydafrika. Domstolen anser därför att arbetet, trots att det inte fysiskt utförs i Sverige, ska anses vara förvärvsarbete i verksamhet här i landet i den mening som avses i 6 kap. 2 § första stycket SFB och att kvinnan omfattas av den svenska arbetsbaserade socialförsäkringen.

KOMMENTAR
Traditionellt sett har välfärdssystem varit nationellt begränsade och utformade för att ta hand om landets egna invånare – de som ”tillhör” systemet. Välfärdssystem bygger alltså på tanken att varje land bygger sitt eget system för sina medborgare. En nyckelfråga här är vem som ska vara med i solidaritetscirkeln och vem som ska ställas utanför. I Sverige har vi antingen bosättnings- eller arbetsbaserade förmåner. Det innebär att vissa socialförsäkringsförmåner har man rätt till genom att vara bosatt i Sverige och vissa förmåner har man rätt till om man arbetar i Sverige och har en inkomst.

Var utför man egentligen ett arbete? Frågan kan aktualiseras i många sammanhang, exempelvis på en förändrad arbetsmarknad som kännetecknas av en ökad rörlighet, kortare anställningar eller uppdrag och ändrade arbetsförhållanden. Eller när det gäller tjänster som tillhandahålls digitalt i ett land men där tjänsteutövaren finns i ett annat. Och inte minst – som i det här fallet – när ett arbete utförs på distans. Distansarbete är något som självklart förekom även tidigare, men som har exploderat sedan covid-19- pandemin började. När distansarbetet blir gränsöverskridande och regelverket har en nationell avgränsning ställs tillämparen inför nya utmaningar.

Vid en första anblick framstår lagens ordalydelse som självklar. Arbetet ska, enligt 4 kap. 2 § SFB, ske i Sverige. När begreppet arbete utvecklas ytterligare i den förklarande definitionen i 6 kap. 2§ SFB, visar det sig dock att det är i vilken verksamhet som arbetet utförs som är avgörande, nämligen att verksamheten ska finnas i Sverige. Redan här flyttas alltså fokus från arbetstagaren till arbetet. Som HFD också framhåller har lagstiftaren således förutsett att arbete i svenska verksamheter kan utföras när arbetstagaren befinner sig utanför Sveriges gränser. Till viss del måste man imponeras över lagstiftarens framsynthet med hänsyn till att förarbetena är närmare 25 år gamla, men i ljuset av den utveckling vi nu har sett och ser är det naturligtvis bra att en sådan utvecklig kunde förutses. Den anvisade lösningen, att överlämna frågan till rättstillämpningen, är också flexibel, även om det dröjt innan frågan kommit under lupp.

Hur har då rättstillämpningen tagit sig an frågan? HFD konstaterar inledningsvis att det som ska bedömas är vilken koppling som arbetet har till Sverige. Domstolen tydliggör att vad den som utför arbetet i övrigt har för anknytning till Sverige, exempelvis om man har fast bostad här eller betalar skatt här, inte har relevans för den bedömningen (p. 15). När det gäller arbetets anknytning till Sverige utvecklar domstolen å andra sidan resonemanget dels genom att poängtera att frågan om ett arbete kan anses vara förvärvsarbete här i landet måste bedömas i varje särskilt fall, dels genom att framhålla att man måste göra en sammanvägning av flera olika omständigheter.

Domstolen slår således fast att var arbetet rent fysiskt utförs är en omständighet som bör beaktas, men även andra omständigheter såsom arbetets karaktär, arbetsgivarens verksamhet i Sverige och var arbetstagaren är anställd bör vägas in vid bedömningen.

Vid bedömningen i det enskilda fallet är HFD:s ingångsvinkel anställningsförhållandet och möjligheten att utföra arbetet i verksamheten. Efter att ha konstaterat att kvinnan är anställd för att utföra arbete i en verksamhet i Sverige nöjer sig domstolen med att konstatera att inget talar för att hon inte kan utföra arbetsuppgifterna i verksamheten på distans och då är arbetet utfört i Sverige.

En fråga som naturligtvis är omöjlig att besvara är i vad mån domstolen påverkats av den uppenbara normalisering av distansarbete på ett allmänt plan som de gångna årens pandemi har inneburit.

En intressant aspekt är också att sätta in avgörandet i ett internationellt perspektiv. Inom EU insåg man tidigt att en förutsättning för att förverkliga den fria rörligheten för arbetstagare var att sociala trygghetsförmåner inte gick förlorade i gränsöverskridande situationer. En av de första förordningarna gällde socialförsäkring med syfte att just säkerställa detta. Reglerna är inte harmoniserade men förordning nr 883/2004 (samordningsförordningen) syftar till att säkerställa samordning mellan de nationella socialförsäkringssystemen inom EU.

Även samordningsförordningen hanterar begreppet ”arbete” när man ska bestämma vilket lands lagstiftning som är tillämplig. Huvudregeln enlig artikel 11 i förordningen är nämligen att man tillhör socialförsäkringssystemet i det land där man arbetar.

Med ”arbete som anställd” avses, enligt artikel 1 a, en verksamhet eller en likvärdig situation som betraktas som sådan vid tillämpningen av lagstiftningen om social trygghet i den medlemsstat där denna verksamhet utövas eller denna situation råder.

För att ge regelverket viss flexibilitet finns särskilda bestämmelser som hanterar att någon fysiskt arbetar i två länder, men också regler om utstationering. Men utgångspunkten är alltså att det är regelverket i det land varifrån arbetet fysiskt utförs som styr socialförsäkringsförmånerna.

Situationen ställdes på sin spets under covid-19-pandemin, då medlemsländerna stängde sina gränser, vilket innebar att gränsarbetare blev kvar i bosättningslandet. För att detta inte skulle innebära svårigheter kom EU ut med tillfälliga anvisningar.

Det finns förvisso en pågående diskussion inom EU-rätten om huruvida det ska vara helt avgörande för lagvalet var arbetet utförs fysiskt. Utifrån samordningsförordningens hittillsvarande ståndpunkt är det dock tydligt att HFD:s avgörande och de nationella svenska förarbetena intar en position som inte är förenlig med förordningens lagvalsregler. Förordning 883/2004 är en bindande del av den svenska rättsordningen. Hade – allt annat lika – kvinnan utfört arbetet på distans från exempelvis Frankrike hade hon alltså inte kunnat omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet.

Det kan förstås hävdas att konflikten mellan den nationella tolkningen av begreppet arbete och tolkningen i en EU-rättslig kontext uppenbart föll utanför HFD:s prövning, eftersom arbetet utfördes från ett land utanför EU. Samtidigt innebär just detta att avgörandet är problematiskt utifrån flera utgångspunkter.

Ett prejudikat som tydliggör hur en tolkning av arbetsbegreppet i den svenska socialförsäkringen vid distansarbete ska göras, men som samtidigt inte hanterar frågeställningen att en sådan tolkning inte är i överensstämmelse med EU-rätten, riskerar dessutom uppenbart att leda tillämpande myndigheter och domstolar fel. Det är naturligtvis olyckligt. Det hade varit önskvärt att domstolen i sitt avgörande hade markerat att prejudikatet inte träffar situationer inom EU.

Även om HFD framhåller att varje situation måste hanteras utifrån sina egna förutsättningar, måste man fråga sig om det är rimligt att behandla i övrigt likvärdigt distansarbete från ett EU-land och från ett land utanför EU på olika sätt. En sådan tolkning av regelverket är mycket svårförståelig, både för allmänhet och tillämpare, även om den har stöd i lagvalsreglerna.

En spännande fråga är om Försäkringskassan kommer att upprätthålla en sådan skillnad mellan distansarbete inom respektive utanför EU. Väljer man att låta intresset av likabehandling gå före den strikta tillämpningen av samordningsförordningens lagvalsregler och att i stället inta en mer generös inställning, i linje med HFD:s avgörande, kommer frågan rent praktiskt inte att ställas på sin spets.

Med detta sagt är det tydligt att den svenska lagstiftaren på ett förtjänstfullt sätt förutsåg ett läge som vi nu har att hantera. Sett för sig självt är HFD:s avgörande både rimligt och anpassat till en utveckling som vi troligen bara sett början på. Det vi kan hoppas på är kanske att Sverige med stöd av HFD:s avgörande verkar för en utveckling som innebär att även samordningsförordningen ser frågan om var arbetet fysiskt utförs som en av flera omständigheter när lagvalet ska bestämmas.

Martina Axmin
Jur.dr i socialrätt och postdoktor vid Lunds Universitet