Föregångslandet Sverige – en effektiv inriktning för att göra skillnad

”När ska det bli rumsrent att prata om effektivitet i klimatpolitiken?” undrar SBAB:s chefsekonom Robert Boije. Hans huvudfokus är mitt verksamhetsområde, transportsektorns klimatmål för år 2030 och då särskilt två verktyg inom det samma: reduktionsplikten och bonus-malus för nya fordon. Låt oss, utifrån Boijes inställning att ”Det finns ingen annan fråga som i dag är viktigare än att få ner de globala utsläppen av koldioxid”, som jag helt delar, först granska de specifika punkterna, och sedan det mer övergripande resonemanget om effektivitet.

Reduktionsplikten: ”Reduktionsplikten innebär att en viss mängd biodrivmedel måste blandas i bensin, diesel och flygfotogen”, anger Boije. Det är just vad den inte gör – och det är en viktig distinktion. Plikten avser minskad klimatpåverkan från bensin och diesel, och får uppnås på det sätt respektive drivmedelsaktör önskar vilket vanligen innebär att de söker maximalt klimateffektiva biodrivmedel. Tillåt mig göra en illustration för att tydliggöra skillnaden: Riktigt bra HVO för inblandning i fossil diesel har 90 procent lägre klimatpåverkan well-to-wheel än fossil diesel, medan det i alla fall teoretiskt går att hitta HVO med bara 45 procent lägre CO2. Genom att välja den bästa krävs bara hälften så stora volymer som med den sämsta, vilket i sig stimulerar effektivitet, och därtill stimulerar hela drivmedelsbranschen att erbjuda klimatbättre produkter. Detta konstaterar också Energimyndigheten i sin årliga genomgång, senast avseende år 2021: ”Ju bättre klimatprestanda biokomponenterna har desto enklare blir det att uppfylla reduktionsplikten. För 2021 kan vi se en väsentlig förbättring av klimatprestandan för de biodrivmedel som används i Sverige, särskilt inom reduktionsplikten.”

Boije konstaterar helt riktigt att huvuddelen av HVO importeras. Det gäller också för andra biodrivmedel, exempelvis har Sverige en stor och mycket klimateffektiv produktion av etanol för låginblandning som exportera till bland annat Tyskland medan vi importerar etanol från bland annat Ukraina. Detta kan ses som ineffektivt, men är i grunden en del av en fungerande marknad där respektive producent vänder sig dit betalningsviljan är bäst. Detta är också ett skäl till att vi kan ta relativt lätt på Boijes konstaterande att ”att alla länder inte nå sina nationella utsläppsmål samtidigt genom att importera råvara till biodrivmedel”; konstaterandet missar den betydande exporten som samtidigt sker. Det är därtill en ögonblicksbild som varken fångar in att just den tryggade efterfrågan som reduktionsplikten ger ständigt anges som grunden för att svenska producenter ska kunna öka sin produktion. Slutligen har nog många konstaterat att fordonsparken nu förändras i rask takt; med ökad elektrifiering minskar också behovet av biodrivmedel successivt. På sikt blir det precis som Boje skriver; biodrivmedel används ”till fordon som inte har samma möjligheter som bilar att elektrifieras som tunga lastbilar, fartyg och flygplan” – men reduktionsplikten omfattar lastbilar, flyget har också reduktionsplikt och sjöfarten föreslås få det på EU-nivå, liksom flyget och landtransporterna.

Dessbättre kan vi också stilla Boijes oro kring att ”vi har mycket små möjligheter att kunna säkerställa att den produceras på sådant sätt att de koldioxidutsläpp förbränningen av dessa biodrivmedel orsakar binds upp igen genom återplantering/tillväxt.” Vi har utmärkt och certifierad kontroll över produktionen, mycket tack vare EU:s reglemente som till exempel utesluter drivmedel från palmolja och kräver en succesivt stigande klimatnytta jämfört med det fossila; Energimyndigheten sammanställer årligen exakt varifrån de olika drivmedlen kommer, vilka råvaror som använts och vilken den faktiska klimatpåverkan varit, utifrån samma beräkningsmodell som IPCC använder. Därtill är frågan om återplantering av mycket begränsad relevans, eftersom merparten av biodrivmedlen är framställda av avfall; Boijes exempel HVO görs främst av slakteriavfall, biogas av slam, gödsel och (ursäkta) skit. Globalt sett hamnar det mesta organiska avfallet på deponi där det läcker klimatskadlig metan – kan vi bidra till att mer blir bränsle som ersätter det fossila, är det förstås utmärkt. RME för biodiesel görs förvisso av raps, men som mellangröda ökar den avkastningen av andra grödor som odlas; den tidigare varnande parollen ”food versus fuel” har ersatts av ”food and fuel”. Därmed uppstår inte det val mellan två onda ting som Boije anger, att ”livsmedel tas i anspråk, alternativt avskogning”. Etanol, som länge fört en tynande tillvaro på svenska mackar, är det som kommer närmast Boijes bild av att biodrivmedel kan leda till avskogning; även om ingen etanol kommer från skog nu så är det möjligt – men då är det skogsavfall som används. Detta tryggas både av EU:s kaskadprincip för hur råvara får användas och av just den kostnadseffektivitet som Boije använder; betalningsviljan är högre på annat håll.

Boije klargör inte i sin artikel hur han definierar kostnadseffektivitet, som ju är temat för hans artikel. Men att han uppehåller sig så mycket vid i vad mån reduktionspliktens drivmedel produceras i Sverige antyder att han inte bara värderar kr/kg Co2 utan också arbetstillfällen. En ökad inhemsk produktion av drivmedlen minskar också vår sårbarhet, vilket är fokus för den nyligen presenterade Bioekonomiutredningen. Vid kris eller krig krävs flytande drivmedel som kan användas i befintliga fordon, fartyg och maskiner och som vi kan producera själva – en snabb konvertering till eldrift är inte möjlig och fossila drivmedel har vi inte. Vi kan inte heller uppnå detta genom att t.ex. köpa utsläppsrätter från andra länder eller betala för utsläppsminskningar i helt andra länder, vilket inte 2030-målet men väl 2045-klimatmålet godtar. Detta illustrerar svårigheten med att bedöma reduktionsplikten ur kostnadseffektivitetssynpunkt: Vad är minskad sårbarhet värd i den kalkylen?

Bonus-malus. Boije använder utformningen av bonus-malus-systemet för personbilar som ett centralt exempel på ineffektiva verktyg för måluppfyllelse. En invändning är att systemet bygger ”på att de intäkter som genereras via malus-delen är lika stor som statens kostnader för bonus-delen. I takt med att andelen miljöbilar ökar blir den ekvationen omöjlig att få ihop.” Ingendera av de två leden i resonemanget stämmer. I respektive regerings budgetproposition har bonus-malus alltid varit en utgiftspost totalt sett. 2030-sekretariatet har från början angett att det skulle vara statsfinansiellt neutralt, liksom i Frankrike varifrån hela systemet är hämtat, men det är inte avgörande för att bedöma om ett styrmedel är effektivt eller inte. Om politiken vill, uppnås det genom att successivt skärpa bonuskraven, så att det t.ex. inte längre går till laddhybrider eller till elbilar för över ett visst beloppsgräns på förslagsvis 500 000 kronor. Parallellt med detta kan malus utökas, dels i form av fler kronor per gram utsläpp, dels genom att låta den finnas kvar längre än bilens tre första år – fem, sju eller varför inte bilens hela livslängd? Då blir styrningen också tydlig på begagnatmarknaden, där Frankrike också har en bonus för inköp av begagnad elbil så att personer med lägre inkomster omfattas – därmed hanteras de ”negativa inkomstomfördelande effekter” som Boije med rätta är kritisk mot (även om de inte har något att göra med om systemet är kostnadseffektivt eller ej).

Att EU år 2035 förbjuder nya fossilbilar är, tvärtemot vad Boije anger, inte något argument emot att åtminstone fram till 2030 fortsatt ha ett system som påskyndar fordonsssektorns omställning – det är därför alla EU-länder utom Sverige och Litauen har stimulans för elbilar. EU:s krav på högsta genomsnittliga utsläpp för nya bilar betyder att utsläppsvärstingarna hamnar i Sverige om alla andra länder har krav och stimulans för bilar med låga utsläpp. Det försämrar för hushållen, är dåligt för Sveriges handelsbalans (eftersom vi då behöver mer drivmedel som huvudsakligen är importerade), och har negativa sidoeffekter i form av sämre lokal miljö och hälsa eftersom också andra utsläpp ökar med bränsleförbrukningen och minskar eller helt uteblir med omställningen till eldrift.
Inte heller är det i sig förstås korrekta påpekandet att Sverige redan har styrmedlet koldioxidskatt något motargument. De båda styrmedlen kombineras i en lång rad länder med CO2-skatten som ett generellt verktyg och bonus specifikt för att påskynda omställningen av nybilsflottan. Att styrmedlet har effekt blev tydligt direkt det togs bort; Registreringen av elbilar till privatkunder har minskat med 43 procent under det första kvartalet i år jämfört med samma period i fjol.

2030-målet: ”Om reduktionsplikten och även bonus-malus slopas utan att andra kompenserande åtgärder vidtas, kommer det svenska nationellt uppsatta målet för transportsektorn till 2030 troligen inte att uppnås”, konstaterar Boije och Naturvårdsverket och Klimatpolitiska Rådet gör samma bedömning. Han fortsätter: ”Detta säger dock ingenting om huruvida det nationellt uppsatta målet för transportsektorn i sig är en effektiv metod för att sänka koldioxidutsläppen vare sig inom Sveriges territoriella gränser eller globalt.” Så är det förstås – mer märkligt är kanske att inte heller Boije säger något om det.

En som resonerar utförligt om 2030-målet är forskaren Per Kågeson i ”Vägen till fossilfri fordonstrafik”. Han vill avskaffa målet men föreslår politik så att det nås något eller några år senare – för andra hade det snarare varit ett skäl att behålla det och klara det ”på stopptid”. Han resonerar att ”Klimatfrågan är så speciell att det kan finnas skäl att ifrågasätta om den beträffande val av styrmedel kan hanteras enbart utifrån rekommendationer som bygger på en gängse tolkning av ekonomisk teori. I många andra sammanhang behöver inte en försening ge upphov till några större störningar eller kostnader, men om nettoutsläppen av växthusgaser inte snabbt kan nedbringas till mycket låg nivå finns, enligt IPCC, risk för irreversibla förändringar som kan få allvarliga konsekvenser för många ekosystem och ytterst för människan.”

Andra som mer uttryckligen resonerar för måluppfyllelsen är bland annat 227 svenska företagsledare från branscher av alla de slag som skriver att ”På samma sätt som Sverige hamnade långt fram i digitaliseringen tack vare politiska beslut och stora investeringar har vi nu samma möjlighet att ta en position längst fram i klimatomställningen. Det är i omställningen av det svenska näringslivet som de nya jobben kommer att skapas. Det är här innovationerna kommer att knådas fram, och det är här de stora exportmöjligheterna finns.” Det är denna grund Svenskt Näringsliv i helsidesannonser med rubriken ”Sverige måste agera nu, inte sen” slår fast att ”Just nu sker en global kapplöpning. Länder och regioner tävlar om att leda omställningen till en fossilfri ekonomi. Vinnarna kommer att skapa sig en långsiktig plattform för tillväxt och välstånd” – alltså en direkt koppling till kostnadseffektivitet.

Att det går att dra ekonomisk fördel av att gå före i omställningen är väl belagt forskningsmässigt. Ett närliggande exempel är hur en långsiktig och brett förankrad politik i Danmark lade grunden till att ha världens högsta andel el från vindkraft, vilket i sin tur är avgörande för att danska Vestas blivit världens största tillverkare av vindkraftverk med turbiner i 87 länder och över 29 000 anställda. Ny forskning från Oxford Universitet slår fast att det ”visar hur generationer av danska beslutsfattare ständigt har kunnat förnya och upprätthålla ett visionärt, politiskt samförstånd under en mycket lång period.” Ett annat exempel är statsminister Kristerssons besked att Sverige kan köpa fransk kärnkraft, vilket visar att Frankrikes omfattande och uthålliga satsning inom denna industrigren är lönsam och får följare, med export för närmare 700 miljarder kronor år 2021. Ett tredje: Kinas tidiga storsatsning på tillverkning av batterier för elbilar är grunden för att de har 76% av världsmarknaden; den som nöjer sig med att ligga på samma nivå som alla andra får inte dessa fördelar.

Att inom 2030-målet hitta andra vägar som mer kostnadseffektivt nål målet är svårt; särskilt reduktionsplikten är billig bland annat för att den får effekt på alla transportslag som nyttjar flytande drivmedel. Också andra verktyg som finns för att nå klimatmålen, fokuserar på störst utsläppsminskning per krona; det är så man kan få delfinansiering från Klimatklivet, Industriklivet eller Stadsmiljöavtalet – de tre större stödsystem som infördes av den Rödgröna regeringen och som Kristerssons sida i politiken har kvar och utvecklar i sin första statsbudget. Paradoxalt nog är EU:s klimatmål inte lika självklart kostnadseffektiva; Boijes kritik mot bristande eller osäker kostnadseffektivitet skulle bita mycket bra på hur EU beslutar exakt hur långt vätgasmackarna ska stå från varann eller precis med vilken teknik nya bilars avgasutsläpp ska ner till noll.

Det går naturligtvis att hävda att en svensk föregångslandssatsning borde ske på helt andra områden än just transportsektorn. Men med all respekt för Boije, Hassler, Tillväxtverket i Östersund och andra som kritiserar 2030-målet, så är målet framtaget av en parlamentarisk utredning som arbetade i flera år, hade landets ledande experter till sitt förfogande och till slut kunde nå en unik sjupartiöverenskommelse kring målet. Mycket bättre beredda eller bredare förankrade mål är svårt att finna i svensk politik – och när vi nu är ungefär halvvägs mellan riksdagsbeslutet och slutdatumet, kan det finnas skäl att fokusera på att vara behjälplig med åtgärder som ger oss måluppfyllelsen också den nya regeringen betonar vikten av.

Där Boije och jag troligen kan ta varann i hand är att kostnadseffektiviteten sänks om en lång rad specifika mål sätts upp; vad man i övrigt än tycker om sjupartiöverenskommelsen så är det klokt att den inte har ett otal sektorsmål utan just ett enda. Som klimatengagerad är det lätt att känna glädje över att ledande företag inom snart sagt alla sektorer tagit fram färdplaner för fossilfrihet till 2030.

Glädjen är ogrumlad så länge målen nås med initiativ från näringslivet självt och med borttagna subventioner till det fossila och ohållbara, men de många förslagen till ny statlig stimulans pockar på att vi likt Boije fråge vad som händer med kostnadseffektiviteten när alla ska vara föregångare. I vart fall blir det då uppenbart att föregångslandsmetodiken behöver förfinas – risken för den som går före är ju annars att man är ensam längst fram på ett stickspår. Med avstamp i den forskning som redan apostroferats, kan vi identifiera fyra faktorer som påverkar om det kan antas vara kostnadseffektivt för Sverige att inom en viss sektor söka att bli föregångare i klimatomställningen:

• Möjligheten för ledarskap är god där vi har stark industriell kompetens. Det gäller t.ex. det fossilfria stålet, eldrivna, självkörande lastbilar eller tillverkningen av biogas från avfall.
• Möjligheten är nästan obefintlig där andra redan varit ledande länge. Om Sverige t.ex. vill bygga ut kärnkraften ger det oss knappast exportaffärer eller nya följeslagare.
• Omvärlden övertygas mindre om satsningen upplevs som ”miljardrullning” – därav klimatminister Pourmokhtaris fokus på ”effektiv klimatpolitik”. Av samma skäl sätter finansminister Svantesson liksom hennes föregångare stor lit till Klimatklivet och Industriklivet, som delfinansierar klimatsatsningar utifrån störst klimatnytta per krona.

Förutsättningarna förbättras med bred politisk enighet. Därför är det viktigt att sju riksdagspartier står bakom 70 procent minskade utsläpp i transportsektorn 2010-2030 och nettonoll i klimatpåverkan 2045. Med Martin Kinnunen som SD:s representant enades rentav alla åtta partier i Miljömålsberedningen om kompletterande klimatmål för export och konsumtion.

Min fromma förhoppning är att alla parter som engagerar sig i dessa frågor framgent kan ha ett respektfullt utbyte om den bästa möjliga utformningen av ett kostnadseffektivt klimatledarskap.

Mattias Goldmann
Grundare, 2030-sekretariatet